การระบาดของโรคโควิดดีขึ้น ซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะเป็นเมื่อไหร่ และขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ แต่ที่สำคัญคงจะหนีไม่พ้นการกระจายฉีดวัคซีนที่มีประสิทธิภาพให้ได้อย่างทั่วถึงและเพียงพอ
สถานการณ์การระบาดของโรคและผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการใช้มาตรการเพื่อจำกัดการระบาดของโรคได้ซ้ำเติมและสร้างความบอบช้ำในทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงจนอาจเรียกได้ว่า เมื่อเหตุการณ์การระบาดของโรคดีขึ้น (ซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะเป็นเมื่อไหร่ และขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ แต่ที่สำคัญคงจะหนีไม่พ้นการกระจายฉีดวัคซีนที่มีประสิทธิภาพให้ได้อย่างทั่วถึงและเพียงพอ) ถึงตอนนั้น ก็จะมีโจทย์ทางเศรษฐกิจข้อใหญ่รอให้ผู้กำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจจะต้องตอบกัน แต่ในแง่ของการวางแผนนโยบาย คงรอถึงตอนนั้นแล้วค่อยมาคิดกันว่าจะมีนโยบายอะไร จะดำเนินการกันอย่างไรไม่ได้ การเตรียมการทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องดำเนินการล่วงหน้า (จึงต้องมีการพยากรณ์ทางเศรษฐกิจ) แม้ว่าจะมีความยากลำบากในการประเมินสถานการณ์ และปัจจัยที่จะเกิดขึ้น หรือเปลี่ยนแปลงไปในอนาคต อย่างน้อยที่สุด การวางแผนเพื่อกำหนดทิศทางการขับเคลื่อนทางด้านเศรษฐกิจก็จะเป็นการกำหนดเป้าหมาย ชี้ให้เห็นแนวทางหลักที่ผู้กำหนดนโยบายต้องการให้บรรลุ หรือเป็นการส่งสัญญาณเพื่อให้ภาคส่วนอื่นโดยเฉพาะภาคธุรกิจเอกชนได้ใช้ในการตัดสินใจและเตรียมความพร้อม เรียกว่าเป็นการกำหนดทิศทางนโยบายทางเศรษฐกิจ (Economic Policy Direction) อีกทั้งจะเป็นการสร้างความเชื่อมั่นในระบบเศรษฐกิจซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของการตัดสินใจใช้จ่ายในภาคครัวเรือน และการลงทุนในภาคธุรกิจได้ด้วย ความเสียหายทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นแล้ว และที่กำลังเกิดขึ้นอีกตามระยะเวลาความล่าช้าของการระบาดที่ยังควบคุมไม่ได้ ผนวกกับปัญหาพื้นฐานเดิมที่มีอยู่ในระบบเศรษฐกิจไทยก่อนจะมีการระบาดของโรคในปีที่ผ่านมา (2563) ทำให้เศรษฐกิจไทยต้องเผชิญกับความท้าทายที่จะไม่เป็นเพียง “การฟื้นฟู” (Rehabilitation) แต่จะต้องเป็น “การซ่อมสร้าง” (Rebuild) ทางเศรษฐกิจ ซึ่งต้องมีการดำเนินการในหลากหลายองค์ประกอบ หลากหลายมิติ คงจะต้องใช้งบประมาณทางการคลังอีกมาก และมาตรการทางการคลังคงจะไม่ใช่เพียงแค่ให้รัฐผลักดันโครงการขนาดใหญ่ (Mega-project) ต่าง ๆ ออกมาเท่านั้น เพราะถ้าจะว่ากันจริง ๆ แล้ว ในขณะนี้เรากำลังเจอโจทย์ใหม่กับโครงการขนาดใหญ่ทางด้านการคมนาคมขนส่งที่รัฐทุ่มงบประมาณลงทุนไปจำนวนมากตลอดช่วง 5-7 ปีที่ผ่านมา (ทั้งที่สร้างเสร็จแล้ว อยู่ระหว่างการก่อสร้าง และมีแผนว่าจะก่อสร้างในอนาคตอันใกล้) ว่าเราจะมีอัตราการใช้ประโยชน์ (ซึ่งเป็นมูลค่า เป็นผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ) ของโครงการเหล่านี้ได้แค่ไหน ถนนไฮเวย์ ถนนมอเตอร์เวย์ รถไฟความเร็วสูง สนามบิน ฯลฯ ที่ถูกสร้างขึ้นจะมีการใช้และสร้างผลตอบแทนได้น้อยลงแค่ไหน หรือต้องใช้เวลายาวนานขึ้นอีกมากน้อยเท่าไหร่เพื่อให้สามารถสร้างผลตอบแทนให้คุ้มค่ากับการลงทุน รถยนต์ที่ชื่อว่า เศรษฐกิจไทย มีความพร้อมแค่ไหนที่จะวิ่งผ่านปัญหา อุปสรรคเหล่านี้เพื่อให้สังคมเกิดการพัฒนา และประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นในยุคหลังโควิด (Post-COVID Era) ในขณะที่โครงการพื้นฐานที่จำเป็นและสำคัญสำหรับเศรษฐกิจไทยจะเป็นโครงการพื้นฐานทางสังคม (Social Infrastructure) และโครงสร้างพื้นฐานทางด้านเทคโนโลยี (Technology Infrastructure) ซึ่งจะต้องอาศัยการวางแผนเพื่อการลงทุนของภาครัฐ และงบประมาณอีกจำนวนไม่น้อยเพื่อสร้างให้เศรษฐกิจไทยมีความพร้อมที่จะขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้อย่างยั่งยืน
ความไม่พร้อมต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจเห็นได้จากโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศที่กระจุกตัวและพึ่งอิงกับภาคการท่องเที่ยวมาก ซึ่งเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจอยู่แล้วตั้งแต่ก่อนที่จะมีการระบาดของโควิด เพราะเราไม่เคยนึกคิดว่าจะมีเหตุการณ์ที่จะทำให้ภาคเศรษฐกิจการท่องเที่ยวชะลอ หรือหยุดชะงักลงอย่างกระทันหันได้ (แต่โควิดก็แสดงให้เห็นแล้วว่าเป็นไปได้) การระบาดที่เกิดขึ้นต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานกว่าที่คาดคิดกัน ผนวกเข้ากับแนวโน้มการกลายพันธุ์ของไวรัสที่จะทำให้การควบคุมการระบาดยังคงต้องมีมาตรการต่อเนื่องออกไปอีกโดยไม่แน่ชัดว่าจะนานแค่ไหน (บ้างก็ว่า 1 ปี 2 ปี หรือเราจะไม่กลับไปเป็นเหมือนเดิมอีกแล้ว) และคงจะเป็นเรื่องที่คาดเดาได้ยากว่าการเดินทางเพื่อการท่องเที่ยวในอนาคตจะเป็นอย่างไร ที่รู้แน่นอนอย่างเดียวคิดต้นทุนของการเดินทางเพื่อการท่องเที่ยวจะต้องสูงขึ้นแน่ แต่จะสูงขึ้นเท่าไหร่ ส่งผลต่อการเดินทาง (โดยเฉพาะการเดินทางระหว่างประเทศ) แค่ไหน คงเป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป แต่ด้วยเศรษฐกิจที่พึ่งพาภาคการท่องเที่ยวอย่างมากของไทย แรงงานที่อยู่ในภาคการท่องเที่ยวจะต้องมีการปรับตัวอย่างไร และที่สำคัญจะปรับตัวได้หรือไม่ จึงเป็นคำถามว่ามีความพร้อมหรือไม่ ถ้าปรับตัวได้โดยง่าย มีทางเลือกที่จะไปได้ ก็มีความพร้อมที่จะฟื้นตัวได้ แต่ดูเหมือนหลายภาคส่วนในระบบเศรษฐกิจไทย รวมทั้งการกำหนดนโยบาย ไม่ได้มีความพร้อมที่จะปรับเปลี่ยนอะไร แนวทางการดำเนินการของภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้อง การดำเนินนโยบาย หรือแม้กระทั่งแรงงานที่อยู่ในสาขาการท่องเที่ยว ล้วนแต่รอว่าเมื่อไหร่การระบาดจะยุติลง แล้วเราก็จะเปิดรับนักท่องเที่ยวได้เหมือนเดิม นักท่องเที่ยวก็จะหลั่งไหลเข้ามาท่องเที่ยวในประเทศไทยในจำนวนมาก (เหมือนเดิม) ดังนั้น “ความพร้อม” ในการฟื้นฟูเศรษฐกิจจึงไม่ใช่เพียงแค่ว่า เมื่อมีนักท่องเที่ยวเดินทางมาในประเทศไทยแล้ว เราจะรับนักท่องเที่ยวเข้ามาได้อย่างไร แต่จะต้องรวมถึงว่าเราจะดึงดูดให้นักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามาได้อย่างไร นักท่องเที่ยวต้องการอะไรจากการเดินทางเข้ามาท่องเที่ยวในประเทศไทย ไปจนถึงว่า ถ้าธุรกิจไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้แล้วในสาขาการท่องเที่ยว จะต้องปรับเปลี่ยนในสู่ธุรกิจอื่นได้อย่างไร ทางด้านแรงงานก็เช่นเดียวกัน ต้องคิดไปถึงว่า ถ้าไม่สามารถกลับเข้าไปทำงานในสาขาการท่องเที่ยวได้ตามเดิม เรามีทักษะเพียงพอที่จะเข้าสู่ตลาดแรงงานในสาขาอื่น สาขาใด จะปรับเปลี่ยนทักษะได้อย่างไร ซึ่งถ้าพิจารณาจากองค์ประกอบในลักษณะนี้ก็จะพบว่า เศรษฐกิจไทยยังมีหลายภาคส่วนที่ไม่ได้มีความพร้อมต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ และก็ไม่น่าแปลกใจที่สถาบันในต่างประเทศจัดประเทศไทยให้เป็นหนึ่งในประเทศที่จะฟื้นตัวทางเศรษฐกิจได้ช้ากว่าประเทศอื่น
ความไม่พร้อมต่อกระบวนการในการซ่อมสร้างทางเศรษฐกิจจากความเสียหายของการระบาดของโรคยังมีให้เห็นอยู่ในหลากหลายมิติที่จำเป็นจะต้องปรับตัว แก้ไขไปด้วยกันเป็นคู่ขนานไปกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ข่าวคราวเกี่ยวกับผู้ป่วยจากโควิคที่ได้รับการรักษาให้หายแล้ว แต่ไม่อยากกลับบ้าน เพราะไม่มีบ้านให้กลับไปแล้วบ้าง กลับไปแล้วไม่รู้ว่าจะอยู่อย่างไรบ้าง กลับไปแล้วสภาพแวดล้อมก็จะมีความสุ่มเสี่ยงที่จะต้องกลับไปติดเชื้ออีกบ้าง รวมทั้งปัญหาของครัวเรือนที่ได้รับผลกระทบจนครัวเรือนแตก เช่น หัวหน้าครอบครัวที่เป็นผู้สร้างรายได้หลักเสียชีวิต บางครอบครัวพ่อ-แม่ เสียชีวิต ทิ้งไว้เฉพาะเด็กที่ยังดูแลตัวเองไม่ได้ เด็กเหล่านี้สูญเสียโอกาสเข้าถึงการศึกษาไม่เฉพาะในช่วงที่มีการระบาดเท่านั้น แต่สูญเสียโอกาสไปในระยะยาวหรือตลอดชีวิตถ้าไม่ได้รับการดูแลที่ดี ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้จำเป็นต้องอาศัยกลไกการทำงานของภาครัฐเข้าไปให้ความช่วยเหลือ แต่อย่างไรก็ตาม ผลกระทบที่เกิดขึ้นในภาพรวมคงจะทำให้ผลิตภาพการผลิตของประเทศโดยรวมลดลง และระบบเศรษฐกิจก็จะมีปัญหา อุปสรรคอยู่พอสมควรในความพยายามที่จะยกระดับผลิตภาพการผลิตให้สูงขึ้น (ไม่ใช่เพียงแค่กลับไปที่เดิม) เพราะผลกระทบทางเศรษฐกิจของการระบาดของโรคได้ทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยกระจายไปในวงกว้าง และลึกขึ้นกว่าเดิม งานวิจัยโดย ผศ. ดร. ฐานิดา บุญวรรโณ และคณะ (Way Magazine, กรกฎาคม 2564) ได้ชี้ให้เห็นถึงโครงสร้างสังคมไทยที่ประกอบด้วย 5 ชนชั้น ได้แก่ (1) “คนชายขอบ (Marginalized)” (2) “ต่อสู้ดิ้นรน (Struggler)” (3) “ชนชั้นกลาง (Middle Class)” (4) “มั่นคง มั่งคั่ง (Stability)” และ (5) “มั่นคง มั่งคั่ง มีอำนาจ/อิทธิพล (Stability +)” หรือจะเรียกกลุ่มนี้ว่า Elite group ก็คงจะไม่ผิด การแตกตัวของชนชั้นในสังคมทำให้เห็นโครงสร้างของปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนเมื่อประชากรจำนวนมากของประเทศ (อาจจะมากกว่า 60%) อยู่ในชนชั้น (1), (2) หรือ (3) ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการระบาดของโรคมีแนวโน้มที่จะทำให้เกิดการ “ตกชั้น” ของกลุ่มประชากร
ในขณะที่การซ่อมสร้างเศรษฐกิจมีความจำเป็นที่จะต้องดึงเอาทรัพยากรทุกภาคส่วนของประเทศเข้ามาอยู่ในกระบวนการ (Inclusive Growth) การลื่นไถลตกชั้นของคนในระบบเศรษฐกิจจำนวนมากกลายเป็นภาระ และอุปสรรคของการซ่อมสร้างเศรษฐกิจของประเทศเมื่อคนส่วนใหญ่ของประเทศไม่อยู่ในสถานะที่จะช่วยเหลือตนเองได้ หรือมีความยากลำบากในการปรับตัวเพื่อให้อยู่รอดได้ในสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ปริมาณและแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของหนี้ภาคครัวเรือนเป็นสัญญานที่แสดงถึงความท้าทายที่จะบั่นทอนความพร้อมของการซ่อมสร้างเศรษฐกิจไทยขึ้นมาอีกครั้งหนึ่งเพราะภาระหนี้ที่เพิ่มมากขึ้นส่งผลกระทบโดยตรงต่อการบั่นทอนสถานะความมั่งคงทางการเงินของครัวเรือน และมีผลในทางลบต่อการศักยภาพของครัวเรือนในการพัฒนาผลิตภาพการผลิตและการรองรับความผวนผันทางเศรษฐกิจและสังคมที่อาจจะเกิดขึ้นได้อีกในอนาคต การวางแผนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในช่วงหลังวิกฤติการระบาดของโควิด-19 จึงไม่ได้เป็นประเด็นเพียงแค่ปีนี้หรือปีหน้าเศรษฐกิจจะเติบโตเท่าไร ถ้ามีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจแล้ว ก็จะเรียกว่าฟื้นได้ แต่จะต้องพิจารณาวางแผนในระยะกลาง และระยะยาวไปด้วยกันเพื่อให้มีทิศทางการพัฒนาที่ชัดเจน และเกิดการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน เพราะความเสียหาย และปัญหาทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นเพียงผลกระทบในระยะสั้น และมีความจำเป็นที่ผู้กำหนดนโยบายจะต้องทำความเข้าใจโครงสร้างของปัญหาที่เกิดขึ้นให้ได้เป็นอย่างดี ในกระบวนการซ่อมสร้างดังกล่าว คงจะหลีกเลี่ยงได้ยากที่ภาครัฐจะต้องใช้งบประมาณอีกเป็นจำนวนมาก และคงจะเป็นภาระทางการคลังของประเทศที่จะต้องบริหารจัดการต่อไป
จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่หลายหน่วยงานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งหน่วยงานระหว่างประเทศมีความเห็นว่าระดับหนี้สาธารณะของไทยในอนาคตอันใกล้คงจะต้องเกินระดับเพดานวินัยทางการคลังที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 60 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ แต่ปัญหาที่สำคัญกว่าในขณะนี้ไม่ใช่ประเด็นว่าจะรัฐจะมีหนี้สาธารณะเกินกว่า 60% หรือไม่ แต่เป็นประเด็นว่ารัฐจะขับเคลื่อนภายใต้สมมติฐานของการเป็นหนี้เพิ่มขึ้นอย่างไร และแนวทางดังกล่าวจะเป็นที่ยอมรับของคนในประเทศได้หรือไม่ ท่ากลางสถานการณ์ที่มีผู้ได้รับความเดือดร้อนและต้องการได้รับความช่วยเหลือจำนวนมาก
คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย…ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA) www.econ.nida.ac.th ; [email protected]
